中央一號文件深讀：首提農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，農(nóng)村土地制度改革再深化

　　澎湃新聞記者 彭艷秋

　　2月23日，《中共中央 國務院關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》(下稱《意見》)發(fā)布。這是黨的十八大以來第13個指導“三農(nóng)”工作的中央一號文件。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心研究員張照新在接受澎湃新聞記者采訪時表示，此次中央一號文件，有三個特點。

　　一是突出守正創(chuàng)新。2025年中央一號文件在架構(gòu)上仍然延續(xù)了前3年底線任務、重點任務的架構(gòu)，但主題鮮明，圍繞著二十屆三中全會提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村土地改革、投融資機制和城鎮(zhèn)化方面部署了一系列重大改革舉措，可謂“老瓶裝新酒”。

　　二是突出政策集成。在促進糧食增產(chǎn)上，強調(diào)“加大高產(chǎn)高效模式集成推廣力度，推進水肥一體化，促進大面積增產(chǎn)”；在市場調(diào)控上，強調(diào)要“完善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與生產(chǎn)協(xié)調(diào)機制”；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，既明確要“發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)”，又強調(diào)要“完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制”；在城鄉(xiāng)融合發(fā)展上，推進農(nóng)村土地制度改革的同時，又對進城農(nóng)民市民化進行部署。

　　三是注重劃紅線。農(nóng)村改革涉及面廣、具體情形又比較復雜。很多時候需要發(fā)揮地方政府部門的積極性，因地制宜地推動改革。部署各項改革舉措的同時，突出劃出改革的紅線，在延續(xù)以往耕地保護、耕地利用和生態(tài)保護等一系列紅線的同時，在農(nóng)村資源資產(chǎn)管理改革中，明確提出“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”，為農(nóng)房盤活利用劃出了紅線。同時，對于集體經(jīng)濟發(fā)展，也明確“不對集體收入提硬性目標，嚴控集體經(jīng)營風險和債務”的底線要求。這些紅線和底線，為各地貫徹落實中央各項改革舉措提供明確了政策邊界。

　　深化農(nóng)村土地制度改革

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心主任金文成表示，今年中央一號文件是聚焦貫徹落實黨的二十屆三中全會來推進鄉(xiāng)村全面振興，所以“改革”的意味最濃。要用“改革”這個法寶來破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展面臨的難題和挑戰(zhàn)，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

　　改革的重點，首要就是“深化農(nóng)村土地制度改革”，在“三塊地”上要進一步下功夫。

　　“承包地”，要抓好土地承包30年到期，再延長30年的試點工作，由原來的幾個省試點進一步推動擴大整省試點的范圍，確保承包地總體穩(wěn)定順延來實現(xiàn)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和完善。

　　中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明在接受澎湃新聞記者采訪時表示，此次文件明確了第二輪土地承包到期后再延長30年試點的具體實施原則�！疤貏e重要的一個概念是，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶承包地總體順延、保持穩(wěn)定。具體到承包地，過去一般的提法是保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。土地承包關(guān)系的解釋空間大，可以解釋為具體的承包地塊，也可以理解為農(nóng)戶和集體之間的承包關(guān)系，但地塊兒可能會調(diào)。這次文件非常明確提出，具體的承包地不變，這是一個非常重大的舉措，為這項工作定調(diào)，有利于總體上保持農(nóng)村土地承包制度長期的穩(wěn)定�！�

　　“宅基地”，就是農(nóng)民合法取得的住房。《意見》提出，探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。

　　陳明指出，以往的改革性文件一般是鼓勵、探索、引導，否定性的舉例較少。這次專門列了兩個不允許，“實際上在現(xiàn)實中能夠發(fā)現(xiàn)，是存在這種情況的。這兩個不允許，一方面是將這種做法先及時剎車，另一方面要注意后續(xù)的工作。已經(jīng)發(fā)生的這種情況不受法律和政策保護，但如果已經(jīng)存在，房地一體確權(quán)的時候，怎么去掌握尺度，怎么進一步應對和處理，就很考驗各地在政策問題上的智慧。”

　　“集體建設(shè)用地”，要進行入市改革，重點是完善集體和農(nóng)民的利益分配關(guān)系，確保建設(shè)用地的存量入市，嚴格控制增量，讓農(nóng)民在入市過程中分享財產(chǎn)收益。

　　首提農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力

　　《意見》首次提出農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。

　　具體來看，《意見》提出，推進農(nóng)業(yè)科技力量協(xié)同攻關(guān)。以科技創(chuàng)新引領(lǐng)先進生產(chǎn)要素集聚，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。瞄準加快突破關(guān)鍵核心技術(shù)，強化農(nóng)業(yè)科研資源力量統(tǒng)籌，培育農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)。深入實施種業(yè)振興行動，發(fā)揮“南繁硅谷”等重大農(nóng)業(yè)科研平臺作用，加快攻克一批突破性品種。繼續(xù)推進生物育種產(chǎn)業(yè)化。推動農(nóng)機裝備高質(zhì)量發(fā)展，加快國產(chǎn)先進適用農(nóng)機裝備等研發(fā)應用，推進老舊農(nóng)機報廢更新。支持發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，拓展人工智能、數(shù)據(jù)、低空等技術(shù)應用場景。

　　中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與政策研究室主任、研究員胡冰川在接受澎湃新聞記者采訪時表示，2025年中央一號文件提出“因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力”，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展指明了新方向。以生物育種、無人機、人工智能、數(shù)字技術(shù)等為代表的新興技術(shù)，正逐步融入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，成為推動農(nóng)業(yè)變革的關(guān)鍵力量。

　　胡冰川指出，發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，不僅需要技術(shù)創(chuàng)新，更需要構(gòu)建與之相適應的體制機制和科技創(chuàng)新體系。一方面，政府應加大對農(nóng)業(yè)科技的投入，強化農(nóng)業(yè)科研資源統(tǒng)籌，培育農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍企業(yè)，打造像“南繁硅谷”這樣的重大農(nóng)業(yè)科研平臺，集中力量攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。另一方面，要加強產(chǎn)學研合作，促進科技成果的轉(zhuǎn)化與應用，讓先進技術(shù)真正落地田間地頭。

　　“此外，還需重視農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)，培育一批既懂農(nóng)業(yè)又掌握現(xiàn)代技術(shù)的復合型人才，為農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展提供智力支持。只有多方協(xié)同、共同發(fā)力，才能充分釋放農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力的巨大潛能，推動我國從農(nóng)業(yè)大國邁向農(nóng)業(yè)強國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的宏偉目標�！焙�冰川說。

　　對于2025年中央一號文件明確提出的“加快國產(chǎn)先進適用農(nóng)機裝備等研發(fā)應用”，江蘇大學中國農(nóng)業(yè)裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長張宗毅在接受澎湃新聞記者采訪時指出，這一提法對于確保國家重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全具有重要意義。

　　“近年來，我國國產(chǎn)高端農(nóng)機關(guān)鍵零部件、大宗經(jīng)濟作物農(nóng)機技術(shù)進步較快。研發(fā)出了拖拉機HMT無級變速器、采棉機的采摘頭、打捆機的打結(jié)器等，此外裝載北斗導航、傳感器的各類智能農(nóng)機也開始大規(guī)模應用。市場上銷售應用的拖拉機、谷物聯(lián)合收獲機、插秧機、采棉機、甘蔗收獲機國產(chǎn)化率大多超過80%，部分在90%以上，保障了我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全�！�

　　張宗毅指出，整體來說我國農(nóng)機的可靠性還需進一步提高，智能化水平還遠遠不夠，一些果蔬茶經(jīng)濟作物部分環(huán)節(jié)還無機可用。未來，隨著國產(chǎn)先進適用農(nóng)機裝備的研發(fā)應用力度進一步加大，相信這些問題可以迎刃而解。

　　農(nóng)村土地資源盤活利用迎來新空間

　　《意見》提出，在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田布局基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治。

　　張照新表示，“全域土地整治”為農(nóng)村土地資源盤活利用帶來新空間。

　　“隨著人口、產(chǎn)業(yè)和要素的重新布局，鄉(xiāng)村的各類土地資源如何更有效利用成為新課題。但是由于現(xiàn)有土地管理政策對永久基本農(nóng)田利用有極其嚴格的限制，導致部分鄉(xiāng)村所在地、中心村發(fā)展面臨土地制約。今年中央一號文件提出‘在耕地總量不減少、永久基本農(nóng)田基本穩(wěn)定的前提下，開展以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元的全域土地綜合整治’為解決這一難題提供了思路�！�

　　他認為，這一政策將允許地方在全域土地整治中，在不減少耕地總量和永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，可以適當重新安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的空間布局，從而更為有效利用資源。

　　陳明表示，過去部分地方各種土地類型的布局不是很合理，在縣域的統(tǒng)籌下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，可以在總量不減少的情況下，對土地布局做一些調(diào)整。“這也與此前中央農(nóng)村工作會議提出的改進和完善占補平衡制度相銜接。”

　　《意見》提出，提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量和實效，不得要求村莊規(guī)劃編制全覆蓋，對不需要編制的可在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中管控引導或出臺通則式管理規(guī)定。

　　對此，陳明表示，這是對過去部分地方在村莊規(guī)劃編制上的盲目性做法的糾偏，有一些村莊是不需要編制村莊規(guī)劃的。“對不需要編制的可在縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃中管控引導或出臺通則式管理規(guī)定，這是比較務實的一個舉措。”

　　《意見》還提出，推進新增耕地規(guī)范管理和合理利用。

　　陳明表示，以前有一些土地，特別是北方五省(東北三省加內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū))的土地，過去多年里已經(jīng)形成了一些新增耕地，但調(diào)查的時候沒有反映出來。國土三調(diào)及后續(xù)的變更調(diào)查，使得這些新增耕地都反映到了數(shù)字和紙面上，就是一般意義上的新增耕地。

　　“現(xiàn)在，這些新增耕地怎么合理規(guī)范使用，承包制度怎么銜接，這是要探索的新問題�！标惷髡f。